El Comité Europeo de Derechos Sociales y el derecho a la salud en España

Jaume Saura

16/02/2014

El pasado 28 de enero de 2014, el Comité Europeo de Derechos Sociales emitió sus conclusiones anuales sobre el cumplimiento de la Carta Social Europea por sus estados parte. En relación con el Reino de España, advirtió con contundencia que la normativa que impide el acceso de los extranjeros en situación irregular (salvo mujeres embarazadas, menores de edad y casos de urgencia) al Sistema Nacional de Salud constituye una vulneración del art. 11.1 de la Carta Social Europea. La nueva reprimenda a las políticas públicas del Gobierno del Partido Popular, que se añade a la que le infligió el informe que en octubre presentó el Comisario Europeo de Derechos Humanos, es una buena ocasión para recordar los límites y potencialidades de esta Carta Social y los términos de sus conclusiones respecto de España.

La Carta Social Europea: esa desconocida...

Los Estados miembros del Consejo de Europa adoptaron en 1961 la Carta Social Europea (CSE) o Carta de Turín, el segundo gran instrumento de derechos humanos de esta organización internacional después del Convenio Europeo para la Salvaguardia de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales (Roma, 1950). Contiene una lista de 19 derechos sociales en el ámbito principalmente laboral y de la salud. En 1988 se adoptó un Protocolo adicional con cuatro nuevos derechos y en 1996 adoptó un nuevo texto, que ahora se llama Carta Social Europea (revisada), hasta alcanzar los 31 derechos sociales. 43 estados europeos (de los 47 miembros del Consejo de Europa) son parte en al menos una de las “versiones” de la CSE.

Aunque es un tratado internacional vinculante, la Carta Social, tanto en su versión original como revisada, tiene la particularidad de presentarse como un “menú” de derechos de entre los que los Estados parte pueden, con ciertas restricciones, elegir qué derechos aceptan y cuáles no.

En concreto, si nos referimos a la Carta Social Europea (revisada), del menú de 31 artículos se identifican nueve de entre los que los estados parte deben elegir como mínimo seis. Son: el derecho al trabajo (art. 1), la sindicación (art. 5) y la negociación colectiva (art. 6); la protección de niños y adolescentes (art. 7); el derecho a la seguridad social (art. 12) y a la asistencia social y médica (art. 13); la protección jurídica y social de la familia (art. 16); la protección y asistencia a los trabajadores migrantes y sus familias (art. 19); y la igualdad de oportunidades en la ocupación por razón de género (art. 20). Insisto: no hay que asumir necesariamente estos nueve derechos, sino un mínimo de seis entre ellos. Adicionalmente, en total, las partes deben aceptar un mínimo de 16 artículos completos o 63 párrafos (incluyendo los derechos del “núcleo duro”). Ciertamente, las aceptaciones de los estados parte superan ampliamente estos mínimos, aunque hay algunos países con estándares de aceptación notablemente bajos. En cualquier caso, todos los derechos, incluidos los no aceptados, deben considerarse principios o aspiraciones de política pública que los estados parte tratarán de alcanzar en un futuro no demasiado lejano.

Respecto de la supervisión internacional de la CSE, es importante destacar que la violación de su articulado no da acceso al Tribunal Europeo de Derechos Humanos, sino a un órgano, el Comité Europeo de Derechos Sociales, que a pesar de ser independiente y compuesto por expertos, no tiene la potestad de dictar sentencias vinculantes, sino únicamente recomendaciones y conclusiones. Este comité tiene dos tipos de competencias, si bien una es facultativa y muy pocos estados la han aceptado.

Veamos cuál es la situación de nuestro país en este entramado normativo e institucional. España es Estado parte de la CSE (1961) y de su Protocolo (1988), pero no de la Carta revisada de 1996. Eso sí, ha aceptado íntegramente los 19 preceptos de la CSE y los cuatro del Protocolo y está obligada por ellos. En cambio, no está obligada por artículos con enunciados tan significativos como: “derecho a la protección frente al despido”; “derecho de los trabajadores a la tutela en caso de insolvencia de su empleador”; “derecho a la dignidad en el trabajo”; “derecho de los trabajadores con cargas familiares a la igualdad de oportunidades y de trato”; “derecho de los representantes de los trabajadores a protección en la empresa y facilidades que se les deberán conceder”; “derecho a la información y consulta en los procedimientos de despido colectivo”; “derecho a protección frente a la pobreza y la exclusión social”; y “derecho a la vivienda”. Aunque algunos de estos derechos son parte de la legislación española por la vía de los convenios de la OIT y a pesar de que fuentes cercanas a este y al anterior gobierno vienen afirmado que España “estudia” ratificar la CSE (revisada) lo cierto es que los tiempos que corren no permiten entrever un entusiasmo excesivo por asumir nuevas obligaciones internacionales en el ámbito de los derechos sociales.

Cada año, en tanto que Estado parte, el Gobierno de España debe presentar un informe sobre un grupo de derechos predeterminado por el Comité Europeo de Derechos Sociales, de manera que cada cuatro años se da una “vuelta” completa a todo el articulado. En octubre de 2012 fueron los derechos vinculados a la salud y la protección social, que el Comité ha revisado a lo largo de 2013. Son las conclusiones del Comité respecto de estos artículos lo que se ha dado a conocer en los últimos días.

En cambio, España no ha aceptado el mecanismo de reclamaciones colectivas de la CSE, que permitiría a sindicatos, entidades sociales u organizaciones patronales demandar al Gobierno de turno ante el Comité si sus leyes o políticas públicas fueran contrarias a la CSE. Lamentablemente, solo 13 estados parte de la CSE/CSE(r) han reconocido la competencia del Comité para tratar esas demandas. Y eso que no sólo la titularidad de la legitimación activa es colectiva, también lo es la naturaleza de la reclamación; es decir, no se trata de reclamar en nombre de particulares, ni de la propia entidad reclamante, por vulneración de un derecho individual: se trata más bien de manifestar una oposición jurídica a una legislación, política pública o práctica administrativa que se considera atentatoria contra los derechos sociales aceptados por parte del Estado reclamado. El procedimiento es cuasi-jurisdiccional, pero con un innegable componente político (la resolución definitiva la toma el Comité de Ministros del Consejo de Europa) y no vinculante (ni el informe del Comité de Derechos Sociales ni la resolución del Comité de Ministros lo son). Con todo, la falta de ratificación de ese Protocolo deja a los ciudadanos españoles algo más desamparados ante las recientes políticas regresivas del gobierno central y de la mayoría de gobiernos autonómicos.

Las conclusiones del Comité Europeo de Derechos Humanos

De acuerdo con la obligación que tienen todos los estados parte en la CSE de elaborar informes periódicos sobre el cumplimiento de su articulado, España presentó en octubre de 2012 el preceptivo informe sobre los derechos del ámbito de la salud y la protección social (artículos 3, 11, 12, 13, 14 de la CSE y art. 4 del Protocolo), que el Comité ha revisado a lo largo de 2013. Las conclusiones del Comité respecto de estos artículos se dieron a conocer el pasado 28 de enero y han causado cierto revuelo al constatar, como venían denunciando numerosas personas y entidades en nuestro país, que la exclusión de las personas extranjeras del Sistema Nacional de Salud por razón de su status irregular constituye discriminación y una violación de la CSE.

En realidad, un análisis más amplio de las conclusiones del Comité respecto del informe de España permite constatar que en ciertos aspectos nuestros estándares de derechos en el ámbito de la salud son satisfactorios. Así, el Comité valora positivamente nueve obligaciones concretas que se derivan de los artículos citados, como por ejemplo en lo relativo al contenido de la legislación sobre higiene y seguridad en el trabajo (art. 3.1), las medidas adoptadas para la prevención de las enfermedades (art. 11.3), el derecho a la seguridad social (art. 12.2) o la asistencia de urgencia para no residentes (art. 13.4), entre otros.

Ahora bien, el Comité también detecta seis violaciones específicas de la CSE, debidamente razonadas, aparte de solicitar información suplementaria al gobierno sobre algunos aspectos de su informe. Entre las vulneraciones más flagrantes de la CSE detectadas por el Comité vale la pena destacar las dos siguientes:

En primer lugar, como se ha dicho, el Comité considera que la exclusión generalizada de las personas migrantes en situación irregular del Sistema Nacional de Salud (con la sabida excepción de menores, mujeres embarazadas y urgencias) constituye una violación de su derecho a la protección de la salud (art. 11) en tanto que les impide acceder a la asistencia sanitaria en igualdad de condiciones con las demás personas sometidas a la jurisdicción del estado. Esta observación no debería causar sorpresa entre nuestros responsables políticos porque el Comité ha interpretado reiteradamente que la obligación de los Estados expresada en la CSE de tomar “medidas adecuadas” para “eliminar, en lo posible, las causas de una salud deficiente” implica asegurar que toda la población del estado tiene acceso al sistema de salud; y ello es así porque “la protección de la salud es un prerrequisito para la dignidad humana y la dignidad humana es el valor fundamental y el núcleo del derecho europeo de los derechos humanos”. Además, el Comité no rehúye enfrentarse al manido argumento de la “crisis económica” como justificación áulica de todos los recortes sociales y afirma que esta crisis “no debería tener como consecuencia la reducción de la protección de los derechos reconocidos por la Carta” y que los gobiernos tienen la obligación de garantizar con efectividad los derechos de la Carta precisamente “en un momento en que los beneficiarios más necesitan la protección”.

Merece la pena subrayar que aunque el Decreto de “sostenibilidad” del sistema sanitario se adoptó en abril 2012 (y el período analizado por el Comité iba de 2008 a 2011) el Comité anticipa su opinión crítica para dar al gobierno la oportunidad de corregir su error lo más rápidamente posible. Técnicamente, pues, esta sección de las conclusiones del Comité no es tanto una “constatación” de una violación de la CSE cometida durante el período objeto de examen, sino un aviso a navegantes del que el gobierno debería tomar buena nota.

En segundo lugar, el Comité critica duramente el alcance de algunas prestaciones sociales, cuya mísera cuantía y alcance resulta insuficiente para satisfacer algunos de los derechos contemplados en la CSE. Así, el Comité detecta una violación del compromiso de España de “establecer o mantener un sistema de seguridad social” (art. 12.1) no porque dicho sistema no exista, sino porque sus prestaciones son, en muchos aspectos, “manifiestamente inadecuadas”. Se refiere sobre todo a las prestaciones por enfermedad y a la prestación por desempleo, mientras que valora positivamente el nivel de las pensiones mínimas contributivas. Por cierto que también halla violación del párrafo 4 del mismo artículo 12, en lo que se refiere a la extensión de los beneficios de la seguridad social a los nacionales de los demás Estados parte en la CSE, por lo que respecta específicamente a países europeos no comunitarios.

También fuera del marco de la Seguridad Social se critica duramente las prestaciones sociales que se perciben en España. Conforme al art. 13.1 de la CSE, los Estados parte se comprometen a velar “porque toda persona que no disponga de recursos suficientes y no esté en condiciones de conseguir éstos por su propio esfuerzo o de recibirlos de otras fuentes, especialmente por vía de prestaciones de un régimen de seguridad social, pueda obtener una asistencia adecuada y, en caso de enfermedad, los cuidados que exija su estado”. El Comité de Derechos Sociales reitera lo que ya había manifestado en informes anteriores: que el sistema español de rentas mínimas en la mayoría de comunidades autónomas no satisface las exigencias de este precepto en la medida que está condicionado a requerimientos de residencia (de seis meses a tres años, según la comunidad), edad (mayores de 25 años) y duración (la prestación concluye en un tiempo, aunque no lo haga la necesidad). Por otro lado, el Comité reitera que las prestaciones son “adecuadas” siempre y cuando no se hallen manifiestamente por debajo del umbral de pobreza, lo que no se cumple en la inmensa mayoría de las comunidades autónomas españolas (las excepciones son País Vasco y Navarra). Unas prestaciones que perpetúan la situación de pobreza y exclusión no alcanzan el estándar mínimo exigible a los derechos humanos del ámbito social.

Reflexiones finales

El sistema de la Carta Social Europea adolece de una excesiva flexibilidad en la capacidad que otorga a los estados de asumir a voluntad compromisos jurídicos y ser objeto de supervisión. Un pragmatismo normativo que contrasta en negativo con la exigencia que tienen todos los estados miembros del Consejo de Europa de asumir el Convenio de Roma y su Tribunal de Derechos Humanos; tribunal cuyas sentencias, además, son vinculantes. Pese a estas indudables limitaciones, que vienen a demostrar la minusvaloración que tradicionalmente han sufrido los derechos sociales a escala europea, la CSE no deja de ser un tratado internacional válidamente celebrado por España y, en tanto que tal, vinculante para su gobierno, administración, jueces y ciudadanos. No olvidemos que los tratados, en España, tienen un rango superior a la Ley, que debería por tanto dejar de aplicarse en caso de contradicción con cualquier norma internacional. Además, las opiniones que vierte su órgano de control, el Comité Europeo de Derechos Sociales, tienen auctoritas y deberían servir como canon interpretativo de las disposiciones de la CSE asumidas por España.

Teniendo en cuenta lo anterior, las distintas administraciones competentes deberían desde ahora mismo dejar de aplicar el Real Decreto 1192/2012 por inconformidad con la Carta Social Europea, como ya han hecho algunas comunidades autónomas. Y en aquellas comunidades en las que no ha habido insumisión al Decreto, deberían ser los jueces y tribunales quienes tomaran las acciones oportunas, a instancia de las personas perjudicadas por esta legislación contraria al derecho español e internacional, para garantizar el acceso universal al Sistema Nacional de Salud. Asimismo, las comunidades autónomas deberían revisar al alza las prestaciones sociales que prestan a sus ciudadanos más necesitados, sin restricciones injustificadas y durante el tiempo que sea necesario.

Finalmente, como sociedad civil no debemos dejar de reclamar la ratificación sin demora de la Carta Social Europea (revisada), lo que comportaría una ampliación en los derechos sociales reconocidos por España a escala europea, y su Protocolo de 1995 sobre demandas colectivas.

 

Jaume Saura Estapà es profesor de Derecho Internacional Público (Universitat de Barcelona)  y presidente del Institut de Drets Humans de Catalunya

 

 

Fuente:
www.sinpermiso.info, 16 de febrero de 2014

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