La falacia del endeudamiento del sector público argentino

Penalizar la renta financiera y redistribuir. En plena crisis política por el paro agrario contra el gobierno, el economista argentino Rubén Lo Vuolo, miembro del Consejo Editorial de SINPERMISO, critica en este artículo escrito para la revista la tesis del endeudamiento público argentino. Como apéndice, reproducimos también una entrevista concedida esta semana al diario bonaerense Crítica en la que Lo Vuolo precisa, entre otras cosas, algunas posiciones que le han sido atribuidas en los últimos días por el ministro de economía del gobierno de la señora Fernández de Kirchner, así como su distanciamiento irrevocable con la deriva derechista de la dirigente opositora Elisa Carrió, de quien Lo Vuolo fue durante años el principal asesor económico.

La trayectoria del proceso económico a lo largo de la historia reciente de Argentina registra diferentes momentos de crisis, des-estructuración y re-estructuración. Un momento clave, en ese sentido, es el cambio que se produce en la década del setenta con la última dictadura militar cuando empieza a perder relevancia el ahorro nacional y a crecer la importancia del ahorro externo gracias al creciente proceso de endeudamiento público. Esto va conformando una dinámica económica que se aleja de los ciclos de un régimen de stop-and-go vinculado al estrangulamiento externo propio de un ciclo productivo, para re-estructurarse en base a una dinámica de stop-and-go vinculado a los ciclos del endeudamiento y de la valorización financiera.

La generación de ahorro pasa así a relacionarse con la valorización de capital financiero y eventualmente a la fuga de capitales. De este modo, el creciente endeudamiento público externo se coloca en el centro de fuertes procesos de transferencia de ingresos patrimoniales intermediados por el Estado. De aquí en más, cada una de las reestructuraciones de la deuda implicaron mecanismos de “ahorro no voluntario” descargados sobre los grupos más vulnerables de la población que sirvieron para capitular a grupos privilegiados del capital concentrado gracias a la licuación de sus deudas, la compra de empresas públicas con títulos de la deuda pública, variados canjes de títulos públicos o el más reciente mecanismo de “pesificación asimétrica” de créditos y deudas en el sistema social de pagos mediante el cual se compensó el descalabro de la maxi-devaluación de inicios de 2002.

La “generalización” de la crisis del sistema social de pagos se expresó de múltiples formas: creación de monedas locales, promoción del trueque, drenaje de depósitos en el sistema financiero y posterior cooptación compulsiva por medias como el “corralito” y el “corralón”, “pesificación asimétrica” de créditos y deudas. Esta crítica situación fue una nueva excusa para que el poder político aplique medidas “generalizadas” de “rescate” de los agentes económicos mediante nueva emisión de deuda que implicó tanto una modificación en la estructura de la deuda pública como un incremento significativo de la misma.

Desde esta perspectiva, el reciente cambio de trayectoria económica post-Convertibilidad, con el default y la re-estructuración de la deuda, representa una etapa más del ciclo stop-and-go liderado por la valorización financiera vía endeudamiento que se repite desde la última dictadura militar. Este ciclo se sucede como secuencia entre un proceso de endeudamiento —público y privado—, que facilita el financiamiento del crecimiento económico, las transferencias patrimoniales y la fuga de capitales, para luego caer en una crisis de pagos y en la “socialización” de las deudas que todavía queda en poder de los privados.

La evaluación de la actual situación de la deuda pública y del proceso de acumulación de la misma es una tarea compleja, particularmente por las características es los nuevos títulos emitidos durante el proceso de canje de la deuda en default y por la baja calidad de la información pública disponible en la materia. La versión oficial, avalada por muchos analistas, sostiene que el Estado argentino se encuentra transitando un proceso de “des-endeudamiento”. Esto tendría un impacto positivo sobre las cuentas fiscales en tanto aliviaría las necesidades de financiamiento externo y estaría terminando con el proceso de valorización financiera alimentado por la deuda pública que caracterizó al país en los últimos años.

Nuestra observación del problema indica que el razonamiento oficialista es, como mínimo, muy acotado,  particularmente en lo que refiere al costo de la deuda y su impacto potencial sobre el superávit fiscal, esto es sobre el ahorro público. Esto cuestiona las supuestas virtudes atribuidas a la estrategia seguida en el canje y la existencia de un proceso de des-endeudamiento del sector público nacional en la Argentina. En un reciente trabajo (1) desarrollamos las razones por las que no coincidimos con estos argumentos.

Allí sostenemos que el principal resultado de la última reestructuración es la reducción de la importancia de los intereses pagados anualmente frente a otros ítems que definen el “costo-rendimiento” de la deuda: los intereses capitalizados, el Coeficiente de Estabilización de Referencia (CER), el cupón vinculado al PBI. El creciente peso de estos “nuevos” componentes: i) desvaloriza los supuestos méritos atribuidos a la estrategia aplicada en el canje; ii) desmiente la existencia de un proceso de des-endeudamiento en el país; iii) explica en gran medida por qué no coinciden la evolución del resultado fiscal financiero (variable flujo) y la evolución de la deuda pública (variable stock) del sector público nacional; iv) advierte sobre el permanente traslado hacia el futuro del creciente costo fiscal de la deuda; v) ejemplifica cómo los responsables de la información pública ocultan datos relevantes que deberían incluso aparecer en las leyes de presupuesto nacional.

Es cierto que los intereses pagados anualmente (y registrados en las cuentas del Tesoro) se han reducido con respecto a la situación previa al default, pero su peso en el costo (rendimiento) total de la deuda pierde relevancia frente a otros componentes menos “visibles”. Por ejemplo, los intereses capitalizados no se registran en las erogaciones del Tesoro pero son un creciente costo que se va acumulando: a valores constantes, y para la Administración Central (AC), los intereses capitalizados representan casi 40% del total de intereses devengados en el período 2002-2006. Así, el promedio anual de la suma entre intereses pagados y capitalizados se aproxima al del año 1999 y supera al resto de los años de la década del noventa.

Otro componente poco visible es el ajuste por el CER, que debe entenderse como el costo que paga el país para que en el canje se lograra una mayor presencia de deuda nominada en moneda nacional (otro de los supuestos méritos de la estrategia aplicada). En valores constantes, en el período 2002-2006 se acumularon obligaciones por el ajuste CER muy cercanas a la suma total de los intereses pagados más capitalizados. Este resultado no es sólo un efecto del aumento del “índice de precios” sino del peso de los papeles representativos de deuda que tienen esa cláusula de ajuste del capital. Todo indica que este componente debería seguir incrementando su presencia, sobre todo si se considera que la tendencia creciente de la inflación que supera ampliamente la informada oficialmente debido al avasallamiento gubernamental sobre el sistema estadístico nacional que conduce el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (Indec).

Considerados los intereses pagados, los intereses devengados y el ajuste por CER, el costo (rendimiento) “implícito” de la deuda pública post-default es similar y tiende a ser superior a los niveles previos a la crisis de 2001. Si a esto se suma el cupón que paga rendimientos conforme a la evolución del PBI acumulado, se concluye que de los más de 17 puntos porcentuales del PBI en que se incrementó el Stock de Deuda Bruta entre los años 2001 y 2006, sólo una pequeña parte se explica por las “operaciones corrientes” (digamos, emisión y cancelación) mientras que más del 76% de ese incremento se explica por flujos ajenos a esas operaciones. A esto hay que sumar los Hold Out de incierto futuro. Las conclusiones no difieren mayormente si se considera el valor de la deuda en dólares.

Así puede entenderse la diferencia entre el resultado fiscal financiero de la AC calculado considerando sólo los intereses pagados y el que resultaría de adicionar los componentes menos visibles de la dinámica de la deuda. En el período 2002-2006, la subestimación del impacto fiscal de los componentes no visibles de acumulación de deuda equivale a casi 20% del PBI acumulado en ese período. Por eso, pese al superávit fiscal-financiero de los últimos años, al mismo tiempo se verificó un fuerte aumento del stock de deuda pública.

Como reflexión integral, puede afirmarse que la nueva estructura y la dinámica de la deuda pública emergidas luego del default distan de resolver el problema de su centralidad en el proceso económico argentino. Más que un des-endeudamiento, lo que se está verificando es un traslado hacia futuro de la carga del pago. En este contexto, la necesidad de superávit fiscal cada vez más alto parece inevitable, sobre todo en un escenario de creciente presión inflacionaria y con un PBI acumulado a tasas muy elevadas.

Los papeles representativos de la deuda del sector público nacional siguen estando en el centro del proceso de ahorro y valorización financiera del capital y continúan representando una parte muy elevada de los activos del sistema financiero (a los que se suma la creciente deuda del Banco Central). La novedad es que la rentabilidad actual de la deuda no se vincula tanto con los intereses pagados anualmente, sino con diversos mecanismos de capitalización de intereses y de ajuste del capital principal. A medida que maduren, será más difícil sostener la tasa de interés del sistema financiero en valores negativos.

Finalmente, esto advierte sobre lo limitado del modo mecánico en que discurre el debate sobre el actual escenario económico del país. Quienes aplauden la mecánica de las actuales relaciones macroeconómicas y proyectan un interminable circuito virtuoso hacia futuro, deberían haber advertido que hay causas estructurales para el crecimiento de la deuda pública y de la inflación, entre otros problemas que tiene el actual “modelo”.

Estos problemas se vinculan con la histórica trayectoria del proceso de ahorro e inversión en el país, que es el puente que conecta el campo “real” y el “monetario” del sistema económico. Todo indica que la última reestructuración de la deuda pública no ha servido para modificar sustancialmente la trayectoria de auto-reproducción del proceso de valorización del capital en el país, más allá que hayan cambiado algunos de los propietarios de ese capital.

NOTA: (1) Lo Vuolo, R. y Seppi, F. (2008) “La falacia del desendeudamiento del sector público en la Argentina. Evolución de la deuda post-default y sus impactos fiscales”, Serie Documentos de Trabajo Ciepp, Nº 61, enero (http://www.ciepp.org.ar).

ANEXO: PENALIZAR LA RENTA FINANCIERA Y REDISTRIBUIR. ENTREVISTA CONCEDIDA POR RUBÉN LO VUOLO A ALEJANDRO BERCOVICH PARA EL DIARIO CRÍTICA (4-4-2008)

El principal asesor económico de Elisa Carrió hasta unos meses antes de las elecciones

Presidenciales ahora la acusa de haber dado “un giro ortodoxo”. El economista Rubén Lo Vuolo defiende las retenciones móviles a la soja pero dice que la política del Gobierno para el campo fomenta la concentración de la tierra en pocas manos. También cuestiona que no se combatael poder de los monopolios para subir los precios. Y niega que deba enfriarse la economía para frenar la inflación, a la que considera “preocupante”. 

¿Cómo cree que manejó el Gobierno la pelea por las retenciones a la soja?

Yo tengo una visión inversa a la que se está poniendo en práctica. Lo primero que hay que tener es una estrategia de desarrollo, que tiene que ser publicitada, consensuada y acordada para que todos los agentes tengan en claro cuál es el justificativo de cada medida que se toma. También creo que primero hay que tener clara la estrategia distributiva y después adecuar la estrategia productiva a eso. En general se suele priorizar la consistencia macroeconómica y por eso después surgen este tipo de problemas, donde a cualquier analista le sorprende que un sector que gana mucha plata salga con una protesta así de dura.

¿Fue un error de comunicación del Gobierno o una medida económica equivocada?

El problema es que al reducirse la política únicamente a las retenciones, el campo las percibe como una exacción. Hay enormes sectores del área rural que no tienen infraestructura ni medidas de fomento. Los países ricos no sólo ayudan al campo por motivos económicos sino también sociales, para que la gente no migre a las ciudades y alimente los bolsones de pobreza.

¿Pero están bien o no las retenciones móviles?

Están bien, de eso no tengo dudas. Yo fui de los primeros en hablar de retenciones  móviles. Pero sirven sólo en el corto plazo y dentro de una estrategia de reforma  tributaria. La suba de retenciones tendría que financiar un cambio de la estructura tributaria, que puede hacerse sólo en condiciones internacionales muy favorables como las actuales. En el interior del sector agrícola debe penalizarse la obtención de rentas rápidas, que lleva a la “financierización” del campo. Y debe fortalecerse el  asociativismo. En el resto de la economía hay que penalizar la renta financiera, por citar un ejemplo. Y hacer una fuerte redistribución.

¿Es viable la segmentación entre productores chicos y grandes?

Sí. Pero si vamos a un sistema así tendríamos que seguir ejemplos como los de Canadá, Australia o Estados Unidos, que regulan efectivamente los mercados. Hacen falta instituciones como las juntas nacionales de granos y de carnes, insertas en una política integral, que no dependan de la voluntad de un funcionario. A mí me llama la atención que no se hayan anunciado las retenciones segmentadas en un principio. Eso demuestra que el Gobierno no tiene estrategia, que reacciona frente a la protesta.

Y hay otro problema: que los productores denuncian que los subsidios después no  llegan.

Si se puede discriminar por tamaño, ¿por qué cree que no se cobran más impuestos a los más grandes para frenar la concentración?

No es sólo una cuestión de tamaño sino de capacidad productiva, porque los grandes capitales tienen gran capacidad de compra de insumos y de incidencia en los

mercados. Es cierto que hay una rentabilidad muy alta en el campo, pero lo que mucha gente está reclamando tiene que ver con un proceso muy largo de subdesarrollo

en ciertas regiones que no se revierte en estas ganancias inéditas. Tampoco se revierte el hecho de que los productores estén a merced de comercializadores e industrializadores.

¿Cómo cree que va a evolucionar la inflación?

A esta altura, como el INDEC no tiene una estadística válida en la materia, no me animo a hacer pronósticos. Con la intervención del INDEC, el Gobierno logró lo contrario de lo que buscaba, porque ahora las expectativas las alimenta cualquiera.

¿Cómo se puede frenar?

Lo primero es reconocer el problema. Y después hay que ver por ejemplo cómo hacer para seguir creciendo a estas tasas.

¿O sea que coincide en que hay que enfriar la economía?

No necesariamente. Pero como no se hacen políticas micro o de regulación, van ganando terreno las políticas macroeconómicas más ortodoxas. Lo primero que hay que hacer es resolver el problema del INDEC y después incentivar fuertemente la oferta de productos sensibles. Con la oferta de bienes que tiene hoy el país, con los problemas de inversión y de distribución que tenemos, la inflación va a seguir siendo preocupante.

¿Los acuerdos de precios no son una forma de regulación?

Más allá de la opinión que uno tenga sobre la política del secretario de Comercio para contener la inflación, que para mí es mala, es innegable que propende a la concentración económica. El Gobierno parece muy decidido a intervenir en política tributaria con medidas como las retenciones, pero no tiene la misma  fuerza para regular a los sectores oligopólicos productores de insumos o para equiparar la relación entre los sectores.

¿Usted dice que le resulta útil la concentración?

Sí. Estoy convencido de eso. Uno no puede combatir la inflación si no se combate el poder de los grupos que pueden influir sobre la determinación de los precios. Pero el Gobierno parece más cómodo trabajando con estos grupos concentrados de poder económico, así como le gusta concentrar el poder político. Lo que tenemos que hacer es aumentar el poder de los agentes que no tienen poder. Así nos acercamos cada vez más a que la única solución sea crecer menos y hacer política ortodoxa. Me preocupa el avance del discurso ortodoxo en el Gobierno.

¿Carrió no dio también un salto ortodoxo? Ahora critica las retenciones y habla de enfriar la economía...

En materia económica, sin duda. Hoy en la Argentina no observo el planteo de una política alternativa integral. Me parece una discusión superficial la que hay en torno a los temas económicos.

¿Entonces no hay que frenar la suba de los salarios o aumentar el superávit fiscal, como plantean algunos economistas oficialistas?

Frenar los salarios seguro que no. Justamente el problema de la inflación es de suba de precios y estancamiento de ingresos. Y la política de ingresos sigue en la matriz de los 90 basada en la del mercado formal y no de un derecho al ingreso universal. Eso es lo que hay.

Rubén M. Lo Vuolo, miembro del Consejo Editorial de SINPERMISO,  es Investigador Principal en el Centro Interdisciplinario para el Estudio de las Políticas Públicas (Ciepp) de Buenos Aires.